羅志恒（粵開證券首席經(jīng)濟學家）

中央經(jīng)濟工作會議12月11日至12日在北京舉行。會議要求，明年要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破，多出有利于穩(wěn)預期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、增效益上積極進取，不斷鞏固穩(wěn)中向好的基礎。要強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。

總體上看，會議的基調(diào)非常積極，從對當前形勢研判、明年工作目標、政策基調(diào)、工作方法論等層面都釋放了積極的信號，有利于增強和夯實明年經(jīng)濟持續(xù)回升的動力。

其一對當前形勢研判上，肯定了當前回升向好的態(tài)勢，同時供給、需求和預期等方面指出了存在的問題，積極因素占據(jù)主導；其二是明確地提出要聚焦經(jīng)濟建設這一中心工作和高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務，發(fā)展路上存在的問題和挑戰(zhàn)必須在發(fā)展中解決，一定的經(jīng)濟增速和持續(xù)改善的經(jīng)濟質(zhì)量是化解債務、房地產(chǎn)和金融風險的關(guān)鍵；其三是工作方法論上提出“以進促穩(wěn)、先立后破”，多出有利于穩(wěn)預期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的政策，要采取進的政策實現(xiàn)穩(wěn)的形勢與預期；其四是政策基調(diào)尤其強調(diào)政策效率效果，增強政策取向一致性評估，財政政策、貨幣政策等都強調(diào)效果，避免非經(jīng)濟政策對經(jīng)濟政策的沖擊，避免合成謬誤，將我國的政策空間發(fā)揮出更好的效果；其五，繼續(xù)強調(diào)改革對促進經(jīng)濟動能的重要作用，強調(diào)謀劃新一輪財政體制改革，未來政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系將有新的進展，從根本上解決當前財政形勢緊平衡和債務持續(xù)增加的問題。

會議對財政政策的基調(diào)與去年底會議基調(diào)大致相當，“適度加力、提質(zhì)增效”總體是積極的，即加力以擴大總需求、防范化解經(jīng)濟社會風險，但同時提出“適度”“提質(zhì)增效”“強化逆周期和跨周期調(diào)節(jié)”“用好財政空間”，也就是說，要根據(jù)經(jīng)濟社會需要來實施，不搞大水漫灌，積極的財政仍是高質(zhì)量發(fā)展框架下的積極，避免大幅提高財政風險，讓財政更可持續(xù)。更重要的是，會議提出了要謀劃新一輪財稅體制改革，這是短期化債、擴大總需求之外更利長遠的舉措。

第一，積極的財政政策主調(diào)不變，2024年赤字率或有必要突破3%，赤字規(guī)模由中央占主導。2023年四季度增發(fā)1萬億國債，并提前下達2024年度部分新增地方債額度，有助于盡快形成實物工作量，在2024年形成開門紅，但需注意政策接續(xù)性，避免出現(xiàn)項目資金后繼無力的局面。要實事求是面對真實赤字率，避免長期采用的“控赤字+擴專項債”導致赤字規(guī)模過小、專項債使用效率偏低的局面。赤字率突破3%可向國際國內(nèi)傳遞更為積極的財政政策信號，有助于提振微觀主體信心。同時，考慮到當前地方政府財政收支矛盾突出和防范化解債務風險的背景下，將由中央政府加杠桿來承擔更多支出責任或?qū)①Y金轉(zhuǎn)移給地方政府使用。

第二，“提質(zhì)增效”是近年來財政政策在加力之外的重要目標，這是由當前財政形勢緊平衡決定的，越是收支矛盾加大，越是要提高財政支出績效，這要求收入端減稅降費要從追求數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型；支出端要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提前儲備和挖掘好的項目，提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

第三，重提“結(jié)構(gòu)性減稅降費”，有利于進一步穩(wěn)定宏觀稅負。我國已連續(xù)十幾年實施積極的財政政策，長期實施大規(guī)模的減稅降費，財政空間仍有但總體在持續(xù)收窄。因此，未來的減稅降費要注重效率和效果，注重結(jié)構(gòu)性減稅降費，側(cè)重支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)等領(lǐng)域，這有利于穩(wěn)定宏觀稅負，避免債務規(guī)模因減稅降費而過快攀升。

第四，為進一步用好財政空間，未來財政政策有必要以支出政策為主、減稅降費等收入政策為輔，推動財政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費并重，提高財政資金的使用效率。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，支出政策的效果往往好于收入政策。因為減稅的收入政策要通過市場主體起作用，傳導鏈條長，而且容易受到其他因素干擾。一旦市場主體的信心不足，減稅降費等收入端政策既不能拉動經(jīng)濟增長，而且還推升了赤字和債務，陷入了“減稅降費陷阱”。過去我國持續(xù)推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了市場主體現(xiàn)金流緊張的問題，提高了企業(yè)的抗風險能力，但客觀上也出現(xiàn)宏觀稅負持續(xù)下行。

第五，謀劃新一輪財稅體制改革是下階段的重要任務，才能從根本上解決當前財政運行緊平衡、地方債務持續(xù)增長的問題；分稅制改革實施即將迎來三十年，有必要進一步推進改革。1994年分稅制改革實施以來，有力地推動了中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，是社會主義市場經(jīng)濟體制中至關(guān)重要的基礎性制度。一是集中了中央財力，有力地提高了中央宏觀調(diào)控能力；二是建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財力差距，助力推動區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場關(guān)系，維護了統(tǒng)一大市場，避免了區(qū)域分割；四是初步理順了中央和地方關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預期，從形形色色的包干制進入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。但是，當前，政府與市場關(guān)系和邊界、中央和地方事權(quán)和支出責任劃分仍需進一步厘清，地方政府承擔過多的事權(quán)和支出責任、財力不夠協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范等問題，有必要在未來改革中進一步解決?？梢灶A期，未來要進一步理清政府與市場關(guān)系，避免政府支出責任持續(xù)擴張；中央上收部分事權(quán)和支出責任，減輕地方政府的支出責任和支出負擔；進一步穩(wěn)定宏觀稅負；不斷規(guī)范轉(zhuǎn)移支付尤其是共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付等。